2001年以来,各地在落实“以县为主”的农村义务教育管理体制的过程中,逐步实行了以县为主,县级教育行政部门、乡(镇)中心校(总校)和学校三级管理的体制,这一体制为农村义务教育的快速发展提供了有力保障。随着农村义务教育经费保障机制的建立,义务教育阶段的办学责任主要由政府承担,原有的以乡(镇)中心校(总校)作为一级农村教育管理机构的体制面临挑战。一些农村乡镇规模过小,以乡镇为单位实施管理,造成乡(镇)中心校(总校)数量及管理人员过多,编制紧缺,再加上受人口限制,在农村中小学布局结构调整过程中,难以按照标准化学校的建设要求制定规划,更难以实现教师配备的学科专任化,使校际间的差距不断拉大。农村中小学布局调整工作迫在眉睫。就目前来看,主要采取撤并、联合办学等形式,取得了一定效果,但同时也面临不少困难。例如,学生上学路途太远,集中办学点需要更多的基建经费投入等,制约着农村中小学布局调整。有研究者指出:“必须进一步理顺县域教育三级管理体制,积极推进乡(镇)中心校(总校)转变为学区中心校的管理体制改革,建立和完善以县为主,县级教育行政部门、学区中心校和学校三级管理的县域教育管理新体制,并以学区管理体制改革带动中小学布局调整和标准化学校建设,逐步缩小学校之间的差距,实现县域义务教育的均衡和可持续发展。”[11]
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